2026年10月24-25日，中心联合《中国土地科学》编辑部、江西农业大学江西省乡村振兴研究院共同主办和“统筹农用地布局优化 夯实粮食安全空间基石”专题研讨会在南昌顺利召开。来自浙江大学、南京农业大学、华中农业大学、华南农业大学、中国土地勘测规划院等国内多所高校与科研单位的专家学者近70人围绕农用地布局优化核心议题进行了研讨。
《中国土地科学》执行主编王庆日在介绍会议背景时指出，随着城镇化、工业化持续推进，农业生产空间格局发生深刻调整。耕地碎片化、空间布局失衡、区域产能差异显著等问题凸显，耕地“非农化”“非粮化”管控压力持续存在，传统农用地利用模式已难以适配现代农业规模化、集约化、产业化发展需求。国家“十五五”规划纲要明确提出“统筹农用地布局优化”，2026年8月颁布的《耕地保护和质量提升法》也提出要统筹优化耕地与其他农用地的空间布局，为新时代农用地空间治理、粮食安全保障工作明确了方向。举办此次专题研讨会，旨在汇聚学界和实务界智慧，为相关制度实施提供学理支撑和实践参考。
大会报告分为上午场和下午场。上午场分为上下两个半场，分别由《中国土地科学》执行主编王庆日研究员和中心主任陈美球教授主持。
王庆日 主持上午上半场 陈美球 主持上午下半场
教育部长江学者特聘教授、浙江大学岳文泽教授围绕“聚力做好‘多田套合’的下半篇文章”作主题发言。报告阐释“多田套合”政策内涵与阶段转型特征，提出浙江耕地保护已从增量扩面的上半篇文章，转入提质增效、长效管护的下半篇文章。报告梳理了五大现实挑战：高标准农田退出机制缺失、考核目标单一、历史划定造成地块先天破碎、部门协同不畅、长效管护机制不足，衍生资金分散、管护资金缺位、农民参与不足等风险。报告提出五条优化路径：坚持分类实施、一县一策，因地制宜设定考核目标，尽快建立高标准农田退出机制；紧扣良田粮用，推行实效导向的分类考核，推动田块整合、地力提升与连片经营协同；落实优地优用，兼顾民生与农户增收，稳妥开展耕林置换；坚持节约高效，依托规划统筹释放发展空间；健全长效管理体系，通过运营前置、数字赋能、产融结合培育农业新质生产力，为农用地空间统筹、耕地保护高质量推进提供浙江实践参考。
岳文泽 专题报告
教育部长江学者特聘教授、华南农业大学孔祥斌教授以“从读懂红线到参与保护：耕地保护的理念与地方实践”作主题发言。报告围绕读懂耕地红线与广东创新实践，剖析耕地保护从土地财政驱动，转向质量保护、消费端协同参与的新阶段特征。报告结合《耕地保护和质量提升法》实施、《读懂耕地红线》科普读物发布等工作，提出现有制度集中于资源端、生产端，缺乏消费端激励，存在激励失衡、财政监管风险、城乡价值链条断裂等问题。报告介绍广东农垦消费端认领耕地模式：平台先开展地力与污染检测，城市居民、高校群体出资认领地块、兑换农产品，政府负责监管，高校实验室提供技术支撑，向认领人和农户发放证书，实现多方共赢。
孔祥斌 专题报告
教育部长江学者特聘教授、华中农业大学柯新利教授，围绕“面向农业现代化的耕地细碎化治理”作主题发言。报告以耕地细碎化治理展开，阐释了耕地细碎化主要包含景观细碎化和权属细碎化两大类型，需要区分经营集中度与空间连片度两类评价指标；构建了关系、市场、组织化、工程、服务五类耕地细碎化治理路径，分别剖析各类路径的作用逻辑、优势与固有局限，提出各类治理机制可以互补支撑，治理不能套用统一模式，应当立足区域资源禀赋差异化组合施策，在稳定农户承包权的前提下适配农业现代化与新质生产力落地要求。
柯新利 专题报告
中国国土勘测规划院耕地保护研究所所长王庆宾研究员，围绕“规划引领下的耕地与林草地布局优化制度探索”作主题发言。报告聚焦耕地保护与国土绿化空间统筹治理，系统剖析耕林草空间矛盾，依托内蒙古、西部某村两个典型案例，揭示一地多证、政策打架的基层治理难题，结合相关政策法规，简要介绍了耕地保护和国土绿化空间专项规划，提出统筹粮食安全与生态安全、推进耕林园草一体化治理的系统治理逻辑与操作框架。
王庆宾 专题报告
中心主任陈美球教授，围绕“建构农用地错配治理长效机制的思考”作主题发言，从“为什么”与“怎么做”两方面进行了阐述，认为农用地错配是长期以来人地关系失衡在土地利用上的集中体现，具备累积性、复发性等典型特征，其治理本质是包括人地关系空间适配重构和人地关系互动关系重构的二维内容，缺少稳定运行的长效制度安排，治理形成的空间重构成果就难以持续，甚至可能形成新的错配。在构建农用地错配治理长效机制的对策建议方面，提出“形成社会共识、产业可持续经营、多元主体利益共享、制度集成与创新、动态监测与管护”的“五位一体”长效制度框架，明确要坚持系统思维，统筹社会共识、产业运行、权益保障、利益激励、部门协同、监测监管，形成“产业支撑、产权稳固、利益相容、部门协同、监测预警、管护到位”的完整制度体系。
陈美球 专题报告
浙江财经大学徐保根教授，围绕“农用地布局优化‘一张图’改革的实践与思考”作主题发言。立足浙江实践观察、结合赴重庆开展耕地保护交流调研，剖析三调后耕地统计面积下降源于非农化、非粮化管控收紧与地类认定口径调整，同时指出部分坡地新增耕地耕作条件差、产能不足。他对比浙渝两地试点：浙江采用“多田套合+数字底座”模式，搭建省 县 乡三级体系，推动三类耕地空间嵌套，多地形成特色样本；重庆打造“四大空间+渝耕保”模式，创新三图层与“分区、分时、分主体”过渡期管控，长寿区试点有效化解耕林冲突。报告总结五大共性经验，同时指出试点在数据底数、部门体制、利益协调、法治考核上存在堵点，提出统筹三生空间、数字赋能、完善立法考核等六条改革建议。报告指出，浙渝形成东部存量优化、西南跨地类重构两类样板，依托空间治理现代化实现耕地“三位一体”保护，为全国农用地布局优化提供实践参考。
徐保根 专题报告
南京农业大学郭杰教授，围绕"景观可持续的农用地布局统筹优化"作主题发言。报告引入景观可持续科学理论框架，提出依靠农业空间结构和布局调整供给适配居民多元福祉需求的生态系统服务，将耕地布局优化纳入国土空间治理范式，契合耕地"三位一体"保护要求。报告指出当前耕地布局存在耕林插花分布、城镇开发边界内永久基本农田不合理划入、永久基本农田保护与高标准农田建设空间错位、占补平衡缺乏有效布局引导、产权激励与监管考核配套制度不完善等问题。提出四条治理路径：一是结合多元食物需求测算农用地合理规模；二是依托耦合农户行为的农业生态区划模型评估地块产能，识别优质耕地空间；三是构建耕地分区分级差异化用途管制体系，探索"确权不确地"及多元主体收益共享机制；四是建立以布局优化为导向的耕地占补平衡规则，融合遥感多元数据开展全流程耕地保护监测预警。他建议后续围绕农用地规模与结构、永久基本农田保护区管控开展专项论证，持续深化耕地产能评价等技术研究，跳出单纯数量管控的耕地布局思路，以景观可持续理念统筹规模与布局、产权与监管，推动耕地保护转向系统空间治理。
郭杰 专题报告
东北农业大学郭珍教授，围绕“目标刚性约束下耕林草湿空间冲突的激化机制与治理路径”作主题发言。报告提出耕林草湿空间冲突主要来自部门刚性目标博弈和基层经济利益诉求。报告从指标、考核、问责三重刚性解析成因：多项法律明确各类用地保护目标，经专项规划分解为约束指标并通过国土空间“一张图”固化，同一地块叠加多重管控要求，形成零和博弈；各类考核与监测手段压实部门任务，容易造成指标相互挤压；一票否决、终身追责和各类督察加大问责压力，导致基层地类认定反复。她认为，划定“四大空间”的治理方式仍有不足，分类置换缓解矛盾的同时，存在部门协同难、高位推动难以常态化、协商平台实效弱、多头考核等问题。她建议，在守住法定刚性目标前提下挖掘制度弹性，做好空间分工、设置弹性缓冲，推行“以进定出、优进劣出”动态置换；搭建常态化协商机制，考核增加协同导向，问责重心由地类变化转向程序合规审查，推动治理从零和博弈转向动态协同，统筹兼顾多重保护目标。
郭珍 专题报告
江苏省土地勘测规划院吕剑成高级工程师，紧扣江苏“一山两水七分田”的自然地理格局，以“平原地区农用地布局优化的现实困境与应对建议”为题作主题发言。报告梳理剖析了在国土绿化、农业种植结构调整等因素驱动下，耕地向林地、坑塘水面等其他农用地转化，以及农用地内部结构持续演变的特征。平原水网区域土地具备较强多宜性，土地利用选择受经济效益影响显著，不能照搬山地丘陵地区耕地“山上换山下”布局调整模式。报告提出三项对策建议：一是强化部门协同融合，统筹落实各类保护目标；二是创新“一地多表”机制，拓展资源复合利用空间；三是健全规划动态调整机制，因地制宜优化空间布局。
吕剑成 专题报告
下午场由中心陈江华副教授主持。
陈江华 主持下午场
南京财经大学钱龙教授，围绕“大食物观与农用地多功能利用——从‘粮-地’绑定到‘功能-空间’重构”作主题发言，他提出，在现实背景上，我国人多地少、大国小农的基本国情短期内难以改变，按照营养健康需求测算，国内部分食物品类存在明显供给缺口，部分则供给过剩。传统治理模式将粮食安全保障简单等同于对粮食种植面积的管控，在现实中凸显出三类结构性错配问题。在大食物观视域下，传统的治理逻辑应转向“功能-空间”重构，在考虑农用地功能利用时从大食物供给安全视角出发。戈壁、荒山、盐碱地以及山地等非耕地资源，同样可以作为食物供给的功能空间，国内已有相关实践对“功能-空间”重构思路形成有力印证。要推动“功能-空间”重构思路落地，需要打通三项制度接口，实现监管模式的有序转型。
钱龙 专题报告
江西农业大学王火根教授，围绕“建管用一体化：新时期高标准农田建设与管护的对策建议”作主题发言。报告指出当前高标准农田建设存在政策与市场衔接不畅、重工程建设轻产业培育等痛点。报告跳出工程导向，构建布局优化、耕地质量提升、产业运营导入、长效管护协同的治理体系，针对江西耕地酸化、产业链条短、管护机制不完善等短板，推动县级统筹、效益导向、全生命周期闭环管理，实现建设有投入、管护有来源、运营有回报，通过优化空间布局、提升耕地质量、构建长效管护机制、推行EPC+O建运模式、前置产业方案、统筹资金、数字赋能一张图管理等路径，转变评价导向，以机制系统重构筑牢粮食安全根基。
王火根 专题报告
华南农业大学刘光盛副教授，以粤北南雄全国整区域高标准农田试点为案例，梳理“小田并大田”相关研究成果，围绕“耕地细碎化治理的集体行动机制”作主题发言。南雄耕地细碎化严重，试点建设推进滞后，研究认为耕地细碎化推高生产流转成本，传统整治偏重工程、回避权属调整，治理本质是多方利益协调的集体行动难题。基于818份农户问卷实证分析，农户参与意愿取决于成本收益权衡，土地保障属性易放大风险顾虑，集体信任可缓解阻力；土地确权存在双向影响，产权安全认知促进参与，产权私有化认知抑制参与。研究剖析小农户、村集体、经营主体三方博弈，租金水平是达成稳定合作均衡的关键，为丘陵山区推进田块连片整治提供治理参考。
刘光盛 专题报告
福建农林大学副教授张茂鑫围绕“耕地空间优化中公共工程供给与经营选择的双向反馈”作主题发言。她指出，耕地保护已进入工程建设与经营利用共同调整的阶段，需要结合公共品、交易成本和适应性治理理论，构建“经营需求进入工程决策—工程条件影响经营选择—利用结果校正后续供给”的分析框架。政府应承担基础设施供给与公共目标保障责任，项目设计则应充分吸收使用者的在地信息。结合基层实践，她提出，应先识别不同主体的经营意愿，再确定田块整治与设施配置方案，并根据建后的实际利用情况持续调整。针对考核偏重建设、需求难以进入设计、设施配套与管护衔接不足、经营预期与利益关系不稳、监测结果运用不足五方面问题，她强调，工程验收后仍需跟踪实际使用，推动经营需求和利用结果反馈至规划、建设与管护，使公共投入持续服务于粮食生产、生态保护和农户受益。
张茂鑫 专题报告
沈阳市规划设计研究院有限公司姚双双高级工程师围绕“耕林园地系统性保护与利用：冲突识别与分区管控”作主题发言。报告指出，在国家层面：粮食安全与生态安全构成耕林园地系统保护的双重底线；在政策层面：耕林专项规划与“一张图”管控共同驱动空间治理的精细化转型；现实层面：耕林矛盾暴露出空间治理的深层困境。基于此，应以人地系统耦合、国土空间用途管制、水土资源优化配置与协同治理理论整合为基础，构建了一个面向耕林园地系统保护与利用的理论框架，突出经济维度和水土资源维度，主要聚焦如何系统识别和精准管控。
姚双双 专题报告
中心张婷副教授结合江西省4个耕地“山上换山下”试点县的调研数据，围绕“农用地错配治理的多元主体利益诉求与均衡策略”作主题发言。她提出，持续推进耕地布局优化、质量提升是夯实粮食安全的基础。然而，受经济比较效益、山区人口迁移等因素影响，出现了以“园林地下山、耕地上山”为典型代表的农用地错配现象。接着从理论上剖析农用地错配治理中乡镇政府、村集体、农民和经营者4类主体利益诉求变化，通过实证调研数据系统分析农用地错配治理的多元主体利益诉求特征，进而提出多元主体利益诉求的均衡策略，以期为充分激发各主体参与农用地错配治理积极性、主动性和创造性的政策制定提供参考。
张婷 专题报告
本次研讨会围绕统筹农用地布局优化主题，聚焦于农用地错配及其治理、耕地保护、高标准农田建设、粮食产能提升的突出问题与核心瓶颈，梳理农用地布局优化的理论逻辑、实践路径与制度机制，探索适配不同区域、不同场景的农用地统筹利用模式，对于推动农用地布局优化的理论创新与实践探索，提升我国耕地保护水平、夯实粮食安全基石具有积极的参考价值。
